Pengaturan Ruang Bawah Tanah dalam Mewujudkan Kesejahteraan Masyarakat dan Kepastian Hukum untuk Investasi

Tanah merupakan salah satu sumber daya alam yang memiliki peran sangat penting dan strategis, baik di masa lalu, kini, maupun masa depan, sebagai media kehidupan bagi manusia di permukaan, di atas tanah, maupun di bawah tanah. Pentingnya tanah bagi kehidupan manusia ditegaskan dalam Pasal 33 ayat 2 dan 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD 1945), yang mengamanatkan bahwa cabang-cabang produksi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Sebagai implementasinya, diterbitkanlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA).

Meskipun UUPA mencakup “kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pengaturan tanah di bawah permukaan, namun Pasal 2 UUPA tidak secara eksplisit mengatur Ruang Bawah Tanah (RBT) serta penyelenggaraan, peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaannya. Perkembangan kebutuhan akan pemanfaatan RBT, baik untuk kepentingan publik maupun privat, seperti pembangunan infrastruktur transportasi massal, parkir, gudang, hingga pusat perbelanjaan, semakin meningkat di kota-kota besar. Namun, kondisi pengaturan RBT yang belum komprehensif saat ini menyebabkan ketidakpastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan bagi masyarakat serta dunia usaha.

Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis dan menemukan pengaturan RBT yang ideal dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan kepastian hukum bagi investasi, serta mengidentifikasi konsep pengaturan RBT di masa depan.

Tinjauan Pengaturan Ruang Bawah Tanah di Indonesia

Konsepsi “hak menguasai dari negara” dalam UUPA menyiratkan kewenangan negara untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk pemanfaatan RBT dengan memperhatikan perizinan seperti Persetujuan Mendirikan Bangunan (PGB) dan keselarasan dengan rencana tata ruang wilayah. Meskipun demikian, sertifikat hak atas tanah yang ada saat ini belum sepenuhnya mendukung penggunaan RBT karena data fisiknya hanya mencakup letak, batas, dan luas bidang tanah secara 2 dimensi, bukan 3 dimensi yang mencakup kedalaman.

Beberapa peraturan perundang-undangan yang secara parsial mengatur RBT antara lain:

• Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum (UU Pengadaan Tanah): UU ini mendefinisikan pengadaan tanah mencakup RBT yang memiliki nilai. Pasal 33 huruf b juga memungkinkan RBT untuk memperoleh ganti kerugian jika terjadi pengadaan tanah.
• Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Karya Bidang Pertanahan (UU Cipta Karya): UU ini memperkenalkan pengaturan baru mengenai hak-hak yang berkaitan dengan pemanfaatan RBT, seperti Hak Guna Bangunan (HGB), Hak Pakai, dan Hak Pengelolaan (HPL). Namun, UU Cipta Karya tidak menyebutkan hak milik dalam kaitannya dengan hak RBT dan belum menjelaskan secara rinci “kegiatan tertentu” yang dimaksud, sehingga menimbulkan ketidakpastian mengenai hak, objek, subjek, syarat, dan tata cara perolehannya.
• Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Milik, Hak Guna Bangunan, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah: Sebagai peraturan pelaksana UU Cipta Karya, PP ini mendefefinisikan RBT sebagai “ruang di bawah permukaan tanah yang digunakan untuk kegiatan tertentu yang penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatannya terpisah dari penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan atas bidang tanah”. Definisi ini membawa konsep pemisahan kepemilikan hak atas tanah secara horizontal. PP ini juga mengatur bahwa HPL, HGB, atau Hak Pakai atas RBT dapat diberikan setelah RBT dimanfaatkan secara fisik dan sesuai peruntukannya, serta wajib didaftarkan untuk mendapatkan sertifikat. Meskipun demikian, PP No. 18 Tahun 2021 masih memerlukan peraturan menteri untuk teknis pelaksanaannya.
• Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2002 tentang Bangunan Gedung: UU ini mengatur keberadaan bangunan gedung, termasuk yang berada di bawah permukaan bumi. Prinsip asas pemisahan horizontal berlaku, dan pendirian bangunan gedung di RBT wajib memenuhi kriteria administratif dan perizinan, seperti PGB. Namun, pemanfaatan RBT pada bangunan gedung untuk kepentingan komersial sudah diatur, tetapi untuk hak atas tanah milik pribadi belum jelas.
• Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 2 Tahun 2014 tentang Pedoman Ruang Dalam Bumi: Peraturan ini dibuat untuk mengatasi keterbatasan lahan di permukaan bumi dan mengoptimalkan pemanfaatan ruang dalam bumi.
• Peraturan Daerah/Gubernur: Beberapa daerah, seperti DKI Jakarta dengan Peraturan Gubernur No. 167 Tahun 2012 tentang Ruang Bawah Tanah, telah mengatur peruntukan RBT untuk stasiun, sistem jaringan, parkir, perkantoran, hingga angkutan umum massal. Ini menunjukkan kemajuan dalam hukum agraria di tingkat lokal, meskipun peraturan perundang-undangan nasional yang komprehensif mengenai RBT belum ada.

Kesimpulannya, pengaturan RBT di Indonesia masih tersebar dalam berbagai peraturan yang bersifat parsial dan sektoral, belum komprehensif, dan belum sepenuhnya menjawab permasalahan yang berkembang di pemerintahan, dunia usaha, dan masyarakat. Kondisi ini menyebabkan kurangnya kepastian hukum, potensi konflik, dan kesulitan dalam menarik investor.

Konsep Pengaturan Ruang Bawah Tanah di Masa Depan

Mengingat urgensi tersebut, pembentukan Undang-Undang RBT yang komprehensif menjadi suatu keharusan sebagai instrumen pembaharuan hukum. Rancangan undang-undang ini harus dibangun di atas landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis:

• Landasan Filosofis: UU RBT harus mencerminkan pandangan hidup bangsa Indonesia yang berdasarkan Pancasila. Pemanfaatan kekayaan alam, termasuk RBT, harus ditujukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat serta mewujudkan kepastian hukum dan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia.
• Landasan Sosiologis: UU RBT harus mengakomodir kebutuhan pemanfaatan RBT yang sesuai dengan realitas kehidupan masyarakat atau living law, termasuk kecenderungan dan harapan masyarakat. Hal ini penting agar peraturan ditaati dan tidak menjadi “huruf mati”.
• Landasan Yuridis: UU RBT harus menjamin kepastian hukum, perlindungan, dan rasa keadilan masyarakat dengan mengisi kekosongan hukum, mengatasi permasalahan yang ada, dan mempertimbangkan asas-asas hukum dasar, termasuk prinsip pemisahan horizontal antara tanah dan bangunan.

Dengan demikian, konsep utama Rancangan Undang-Undang Ruang Bawah Tanah untuk masa depan diarahkan pada kesejahteraan masyarakat dan kepastian hukum bagi investasi.

Pengaturan Ruang Bawah Tanah di Indonesia saat ini masih terfragmentasi dan belum memadai untuk mendukung kesejahteraan masyarakat dan kepastian hukum bagi investasi. Meskipun beberapa peraturan sektoral telah menyinggung RBT, namun belum ada undang-undang yang komprehensif sebagai “payung hukum” yang mengatur hak milik, pemanfaatan RBT secara privat dan publik, kewenangan pemerintah pusat dan daerah, kewenangan notaris/PPAT, kelembagaan, dan penyelenggaraan RBT secara menyeluruh.

Oleh karena itu, pembentukan Undang-Undang Ruang Bawah Tanah yang baru dan komprehensif sangat diperlukan. Rancangan undang-undang ini harus didasarkan pada landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis yang kuat untuk memastikan bahwa pengaturan RBT di masa depan mampu mewujudkan kesejahteraan masyarakat, memberikan kepastian hukum bagi investasi, serta menyelesaikan berbagai permasalahan dan konflik yang mungkin timbul.